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淡江大學建築系MAO--Studio407--CATT
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失控、內爆與城市轉型的可能:台灣「都市更新」觀察記


「失控」的機制,一方面都市經過長時間所建構的都市設計機制已經歸零,另一方面,容積成為「政治利益輸送的拌手禮」,原本期望透過都市規劃來進行「重分配」的任務並沒有達到,反而是更加重社會的差距,並且奇觀化成為一種「豪宅空城」都市景觀。制度法令所造成的問題,最後是從你我的生活世界的內部中引爆,「內爆」的結果是,開發商已經遠離,居住者將陷入永無止境的問題中!
危機有沒有機會成為轉機!透過這座城市經過長時間所發展出來的機制與城市價值的復興,從機制法令的論辯到城市建築的操演,打造下一個「城市轉型」機制,並從中發展可以協助城市空間演化的建築形態學。
 
失控
街道豪宅化、公有地私有化、打房失效、容積巧立名目,越來越多人民被迫搬出社區、遠離城市。而本應照顧人民、保障都市最基本生活品質的政府,反而在其中操弄政策籌碼、引導人心慾望、製造社會不公,棄守都市生活品質,罔顧弱勢人民安居城市的權益。
過去十年,台北都會區的大型可供營建的土地已經稀少,一方面政府將大型的公有土地拍賣,或是「地上權設定」,或是創設「以小綁大」的模式,種種「合法圖利」的機制,就這樣被創生出來。當容積政策在營建署、台北市與新北市政府的競逐下,已經將「容積獎勵」從都市環境品質的塑造,發展成為一種地方政治操作的「提款機」,同時透過「衍生性」商品的特質,成為高房價炒作的預期心理的助燃劑。
無法控制的狀況在城市空間中蔓延,是什麼力量將城市打造成為恐怖的地景,所以大門深鎖的豪宅留給街道的是一道圍牆與監視器。是什麼力量可以讓地產商可以為了達到都市更新的面積整併,而將街角新蓋的十二層大樓打掉。是什麼力量讓二十年前還有熱情奮力一搏的無殼蝸牛,而今選擇離城而去!
1「都市更新條例」凌駕「都市計劃法」
「都市更新條例」屬於特別法,為了加速地方政府推動都市更新的效率,經過幾次修法,逐漸偏離了「都市計劃法」所規範予照顧的基本價值。例如,「條例」將都市更新單元涉及土地使用強度變更的權責授予了地方政府所成立的「都市更新審議委員會」,透過「個案變更」的簡化行事,避開都市計劃的整體性的審查程序。這種行政擴權的作為,等於也破壞了既有的都市計劃與都市設計的相關審議機制。
地方政府的都市更新審議機制也逐漸流於形式,對於開發案所提出的「超額容積奬勵」的申請,也無法緊守公共利益的價值體現,所有的申請提案沒有不通過的情事。最後這種蠶食鯨吞「個案變更」所累積的超額容積量,全然凌駕「都市計劃法」對都市總體容受力管控的關鍵功能,帶給都市潛在的失控危機。
2、「放送式」容積獎勵所支持的都市更新
土地是房屋的重要生產要素,伴隨著台灣房地產發展所推動的「容積獎勵」(相對於國外的「容積管制」)制度,成為台灣房地產炒作與政策作多的直接工具。「地價為房價成正比關係」的觀念深植於民心,因此容積獎勵的預期心理直接帶動高房價的炒作,也造成都市計劃所要照顧環境品質的失控。所增加的容積往往達到原本都市計畫所允許的容積的數倍之多,對於台灣原本就高密度發展的都市空間更將造成極大的環境品質的傷害。背後的關鍵在於政府以假藉名目所建構的容積獎勵的操作。
一系列的獎勵名目,在選舉政策作為前導下,容積獎勵的操弄成為行政官僚的核心任務,於是各種獎勵名目,不管合不合理,都可以成為容積獎勵的項目,包括開放空間、停車、環境融合、創意建築、防災、無障礙設施、綠建築、、、等等。甚至是「假公園換容積」等等,這些冠冕堂皇的字眼,就藏著偏離價值觀的事實,例如「綠建築」容積獎勵原意是鼓勵減少碳排,而事實上這樣的獎勵卻增加萬倍的碳排放。連基本的「防災」與「無障礙空間」這種基本條件都可以用容積來換取。
當容積政策在營建署、台北市與新北市政府的競逐下,已經將「容積獎勵」從都市環境品質的塑造,發展成為一種地方政治操作的「提款機」,同時透過「衍生性」商品的特質,成為高房價炒作的預期心理的助燃劑。更荒謬的是,這種「超額容積獎勵」可以增加總體容積到將近三倍左右。也就是說,經過這次的都市更新之後,下一個世代也就沒有都市更新的空間了。
 
3、「建商式都更」
在以容積為獎勵作為前提的都市更新,建商所擔負的極大風險也造成種種問題的所在。目前之「建商式都更」中實施者與地主權利不對等,都更推動缺乏信任基礎。此結構製造出實施者(建商、自主更新會)與原土地及合法建物所有權人互相競爭與搶奪之陷阱,雙方因前述所言之利益不一致,永遠站在對立面而無法積極合作並創造最大利益。實施者掌握有推動整體計畫進程與規劃詮釋之實質權力,與資訊不對等、社會與金錢資本上的絕對優勢,實施者惟有以各種方式收購土地、收買地主等方式趕走地主,以取得地主之身份,進一步造成現在都市更新中,建商需利用各種合法與不合法之粗暴方式進行都市更新,進一步破壞都市更新執行過程的信任基礎。
改變的是,都市更新的實施者從政府變成了建商,不管是都更單元範圍劃設,或是權利變換的進行種種,建商都取代政府而扮演主導的角色。過度授權的結果,都市更新實質上已經成為「變相的土地徵收」,規劃論述從環境改造跳到公平正義的議題
為了鼓勵建商下場進行都市更新業務,台灣政府不斷以「容積獎勵」作為誘因,於是「建商式都更」已經發展成為本土都市更新的特色。
 
4「孤島式」都更
台灣的都市更新機制法令等等主要是以日本的經驗為藍本。但是最大的差異在於,以目前台灣的都市更新機制與成果來看,並沒有進行任何日本經驗中的「都市更新」工作,而只是推動了個別的「建築改造」的業務。日本的都市改造工作分從「住宅重建法」及「都市再生措置法」二個面向的都市更新法令。
目前的都市更新往往是配合一個個「建築改造」案加上二倍容積的獎勵措施,過程中需要進行個別的細部計劃變更,所以不只是造成人員的負擔,這些沒有總量管制的容積獎勵,更將破壞了都市計畫規範的公共設施的容受力。荒謬的情境不斷發生,連都市防災與交通等項目都只是靠公務人員用法規「詮釋」的方式來解套,而不是一套合理可以計算的都市計劃規範。
為了擴大都市更新的政績,最小都市更新單元面積從貳千降到壹千平方公尺,最近則是降低到五百平方公尺就可以用「微型都更」(台北市)或是「簡易都更」(新北市)的名義,申請「超額容積獎勵」來進行都市更新工作。
歸結臺灣都市更新的成就,只是「小規模、集中市中心高房價地段、只求房價翻漲」的建築改建行為,無法促進土地有效利用,也難以復甦都市機能、增進公共利益,和「都市計畫法」或是「都市更新條例」所揭櫫的精神「背道而馳」,「只是建築改建,而沒有都市更新」,過度容積獎勵所製造出來的「外部化」問題將反過來加重都市的負擔,滲透到市民的生活空間中引發內爆。
 
內爆
內爆已經產生,「內爆」的特質是普遍性的,你看到一個問題,可以想見城市中可能有十個一樣的問題,已經計劃性在城市中展開來。特別是在高度資本主義的社會中,是我們自己所造成的問題,就像氣球一樣,我們一起將之吹破!
目前來看,都市更新在這一波房地產的活絡中,還沒有帶來好處,卻已經造成問題重重。觀察真實的都市現象,「內爆」的現象是以描寫生活世界中的作為,也指出機制的失誤所造成的都市問題。也就是說都市問題與都市價值觀聯結在一起的。
 
1、「合法圖利」
在這個曲折的產業轉型轉折點上,城市治理思維在自由主義經濟之後,難以回頭的失控於自己所創生的機制下,如容積獎勵等種種的作為。從中央到地方政府「合法圖利」建構了新的政商結合體,以這些新的都市治理機制為槓桿,勢如破竹地,從這個城市到另一個城市!
過去依據「恃從、恩阰」關係,國家將特許行業作為籠絡地方政治的管道。當下城市政治是以「容積作為拌手禮」,透過土地容積參數的提高,所帶來巨量的圖利金額超越過去,而且全面。於是公平正義找不到施力點,一如新北市朱立倫市長用「合法圖利」來描寫目前所面臨的問題所在。
 
2、「豪宅空城」
高房價的效應已經顯現在公共性衰退上,依據2008年「天下雜誌」調查,台北市人口呈現負成長。經過分析,雜誌提出了都會區的中產階級開始「用腳對抗高房價」往新北市(台北縣)發展。市中心區的住宅形態學已經轉變,傳統被指為特色的巷弄空間已經隨著都市更新而消失,「依循恐懼的設計」新建的大樓規劃一樓留給停車空間,將圍牆、車道入口、大鐵門、監視器與警衛留給街道空間。
工業區更新為「工業住宅」或是重劃區商業區所開發豪宅,雖然一棟棟「違規使用」的「豪宅」建築通過層層審議,策略性的違背了都市計畫所預期的土地使用規範。結果是,一條條使用高級石材的光滑人行道、修剪整齊的花台背後的牆壁、干擾視覺的高低燈具,關鍵位置的警衛室,到了晚上變得「黑壓壓」的居住區,成為恐懼地景的「豪宅空城」現象。
 
3、不只是無法改善都市環境,都市更新的結果是加重都市基礎設施的負擔
依據都市更新的規模已經降到五百平方公尺,也就是說,「單一個樓梯間雙拼二戶」就可以成案,這樣的結果如何改善生活設施的不足?更荒謬的是,現行都市更新機制根本上已經嚴重破壞都市計畫的規範,讓都市生活環境品質因公共設施容量不足或水準低落而與災難共存。例如,新建大樓周邊消防通道尚未開闢,但是建築案可以依據開發計劃先行開發,使得新大樓住戶與周邊住戶生活在恐懼中,有些應允處理的公共界面無法執行,也讓新大樓住戶的地下停車出入口無法留設足夠的連外車道等。
 
4、建商得利遠離,住戶擁抱災難而眠
失控容積獎勵所造成「日照、景觀」等權利損害,已經嚴重影響周邊可以感受的環境品質,加上市民意識的抬頭,往往伴隨著法令訴訟而浪費龐大的社會資源。隨著新大樓住戶進駐的時刻,屬於都市與建築管理的「爭議事件」更是一件件爆發出來,例如,開放空間的違規設立的圍籬、公共空間私有化、豪宅停車獎勵停卻沒有提供公共停車、因為容積獎勵而回餽的空間,面臨與管委會的管理費分攤爭議、以及新完工的住宅大樓,因為違規加蓋及使用之梯廳被提報而拆除「事件」等。
當進一步要求落實都市管理時,開發商已經獲得極大利益而離去,市民只能與種種這些問題共存。
 
 
城市轉型的可能
危機有無可能成為轉機?台北正面臨都市轉型的挑戰,除了都市發展,在產業與城市競爭的優勢上的定位外,逐漸加重的地震與強降雨(氣候異變的作用)等等對於都市基礎設施與盆地周邊脆弱體質的災難作用。再加上,歷經經濟起飛所支撐的生活方式與生活價值已經轉變,特別是周休二日之後,一般市民對於休閒生活的需要逐漸增加與多元,老齡化對於新的都市生活學習網絡的建立,年輕人如何能夠在城市中住下來,社區托育可能比補助來得更能夠大動人心等等。
因此,都市更新作為都市開發的關鍵機制之一,需要回應都市轉型在基盤架構的議程表上的積極任務。台北市擁有地方自治的權利與能力,如何面對當前的處境,修補都市更新機制的漏洞,建構一個能夠回應與落實都市價值的操作工具,是刻不容緩的工作。
 
1、建立可以回應都市轉型的常態性更新機制
雖然都市更新條例明白提出包括「重建」、「整建」與「維護」等不同更新模式,但是政策上卻以「拆除改建」為主,。再加上,由市長所宣示的錯誤觀念,總是站在開發商的立場,誤導大眾的認知,例如,三十年的「老舊建築」所面對的是設備上的「性能」老舊,換換水電設備就可以解決問題。面對普遍社會老齡化不方便的問題,可以調整法規,補助電梯的設置等等作法。或是,在九二一地震之後,防震系數已經提高,為了市民的生命安全應該推動結構補強等工作。但是台北市長卻以地震「結構安全」作為恐嚇,加上以犧牲整體環境品質的高額容積獎勵方式,大力推動「拆除重建式」的都市更新。
在沒有熱絡的房地產市場作為大型都市更新的支撐,目前的都市更新條例似乎沒有能力成為普遍的都市改造機制。設施修繕、更新改建或是社區景觀改造本屬於經常性的都市更新工作。這些事項本來就有相關法規所規範,建築的性能如果有問題就應該依法執行補強或是拆除。將這些都市管理維護工作完全推給「都市更新條例」,可以說是一種卸責的行政作為。
另外,如何創造都市的新風貌不只是單一法令,而需要透過種種的法令的配套,例如,在既有的社區營造的普遍認知的基礎上,整備既有的建築管理與都市經營維護法令的落實,推動都市空間與建築的常態性管理維護工作。
 
2、回歸都市計劃,以「都市更新計劃」為主導
都市建築的更替屬於常態性的都市週期。而面對真實條件下,都市更新政策的積極意義在於如何創造條件,讓需要更新的地區啟動更新機制,而不能受制於房地產的支持。而事實上,在法令不斷鬆綁以及房地產炒作下,都市更新個案主要還是在房價最貴的台北市。而這些成功的都市更新案沒有一件是坐落在最需要進行更新的老舊街區。
都市更新單元需要以「都市更新計劃」作為上位計畫,關鍵在於都市計畫細部計畫中關於總體容積的調控機制。因此,地方政府必須以「性能」角度進行都市全面調查及評估,擬定「都市更新計畫」,作為都市更新事業推動的依據。而更新規模仍應以「完整街廓」為基本原則,以引導都市更新朝向重新組織、結構城市機能的目標,強化城市競爭力。
面對都市發展的需要,政府需要重新思考都市建設投資所增加的「容積」,應該拿在政府手上作為籌碼,以回應前述都市公共設施改造與提供的財務支撐,而不是平白的奉送給建商!也就是說,我們需要取消各種容積獎勵的誘因回歸都市計劃精神與機制,讓都市建設的成果(容積)由全民共享,徹底改變目前以「容積放送」(原本容積獎勵是對於公共利益創生的獎勵,但是目前各地政府的容積獎勵已經成為給定的條件)作為誘因的都市更新模式。
 
3、密度之外!下一個城市建築形態學的提出
既有的商業機制所操作的毫宅化現象,公共設施對於居民來說成為成為一種極大的負擔。約佔百分之三十的公共設施面積,增加了購屋者的負擔。因此,這幾年所推動的「社會住宅」興建經驗中,提供了更多的空間設計的機會。目前台北都會區所推出的社會住宅主要是提供弱勢居住者與社會新鮮人(退伍或是大學剛畢業者)的考量。這些以公有地為考量的土地,特別是都市邊緣地區,有機會成為都市各地域都市服務設施改善的啓動點。
這一波「社會住宅」的倡議開啓了住宅的空間文化向度的討論,也提供機會可以用設計探討集居住宅的社會空間議題,例如混居與標簽化、公共使用的可能、宜居的人性尺度與開放社區等等。社會住宅的社會性機制支持了混合居住的可能,在空間上,進一步,除了居住之外,社會住宅也提供弱勢社區與青年人在都市中生活的必要生活設施,或是滿足生活的社區尺度的生活空間,更甚而透過「交換工」的方式,發展出所謂的社區「微型創業」的機會。這是一個空間計畫,同時也是產業與社會計畫。
在這個特定條件所支持的建築形態討論下,仍需要民間持續的倡議力量與都市政策機制的開放,改變單一的,以商業利益為唯一考量的房地產價值。這樣的改變,同時需要回應市中心區到邊緣地區的空間特質的差異。而分佈在市中心與城郊區的「大樓社區」形態建築已經成為真實而普遍的生活空間。住戶住進了完全陌生的居住空間,展開一段冒險之旅!相對於普遍存在的混合使用的街區生活,這些轉變社區紋理的大型社區建築,改變了都市空間的使用經驗,在都市審議也受到真實房地產影響而無法堅持法規上的使用,因此垂直上的「複合/混血」hybrid使用成為一種新的社區生活空間模式。
實地調查一個案例所呈現的空間領域上大致可分成八種混合使用模式,從回家的商店街道路口所展開的「店面空間/店門口私有空間上的攤位/離開境界線外一公尺的白線/道路空間/廣場的「開放空間」/社區內出租的商業空間社區內共用空間/住戶私有空間」。(圖)
而這個時刻需要更多建築設計策略的提出,替要住在這座城市的市民辯護,與真實的使用者站在一起!介於周邊與大樓所留設的開放空間之間,水平方向的活動相互作用,那要如何打破各個空間領域,將那條看不到的領域界線,以一個複合式的使用,增加垂直性的介面空間,讓人們的生活產生更多不期而遇的路徑呢?
形態學的機制在於都市設計審議機制的操作,在以街廓或是街區為範圍的整體規範下,透過個別建築與基地來形塑都市空間的。有機會讓城市建造可以更為順利,所以在過程中累積機制的修正,找到一個可以回應在地的機制。
 
小結
就都會區的發展現實,在台北都市過程中所建立的都市環境經理機制(例如都市設計機制)已經逐漸遭到破壞、挪用與轉用。解嚴之後所推動公共協調與功能整合進步的都市治理模式,已經重新由開發取向與官僚主導所掌控。金融風暴之後,全球政治上新保守主義的與經濟上新自由主義遭到全面性的檢討,而台灣政治與資本的連結卻仍然緊密,政府無視於城市的進步性來自於市民社會與這個城市過去所建立的生命價值。
面對國際競爭的挑戰,台北市急需推動轉型計畫,當務之急,是調整「唯發展」開發主義的心態與作為,而期待一個落實民主參與、實現公共利益、促進城市有計畫發展的都市脫胎換骨的機制!
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