關於部落格
淡江大學建築系MAO--Studio407--CATT
  • 46734

    累積人氣

  • 0

    今日人氣

    0

    追蹤人氣

是誰將「都市更新」推到懸崕邊?

「文林苑」事件之後,「修法」成為一種藉口,一套套修法的主張,將「戰場」一下子轉變成為討價還價的「菜市場」。市政府用新聞稿的方式,提供個案的資訊,「攻擊」沒有停止,已經跨越了專業道德的警戒線,種種的「解釋問題」而看不到「解決問題」的心態與作為。我們要問的是「到底為什麼要修法?」這之中沒有看到仔細地檢討「都市更新出了什麼事?」市政府成立的「都更小組」的結論在時勢推移下成為「危機處理」的作為,陸陸續續提出的意見似乎是建立在擔心都市更新做不下去的焦慮,似乎看不到對於這座城市的期待! 二十年了,都市更新成就了什麼? 《都市更新條例》第一條開宗明義地說:「都市更新」是「為促進都市土地有計畫之再開發利用,復甦都市機能,改善居住環境,增進公共利益」。同時,《都市更新條例》第六條亦強調主管機關必要針對都市中有公共安全之虞、未符合都市應有機能、具有歷史、文化、藝術等紀念價值等建築及其所在地區,展開「優先畫定都市更新地區」,主動由政府主導進行都市更新,強化都市機能。 事實上,在法令不斷鬆綁以及房地產炒作下,都市更新個案主要還是在房價最貴的台北市。去年底的統計,台北市十二個行政區總共有六百多件都市更新案,其中,房價最高的大安區就超過百件,而最需要都更的老舊社區,大同與萬華才二十件左右。 這樣的成效凸顯了都市更新的限制,無發脫離房地產市場而發揮改造城市頹敗的地區的作用,所以當郝市長不斷強調「都更救城論」時,我們實在可以質疑這顯然是開錯了藥單。二十年前台北市政府依據環境現況需要進行更新而劃設的「都市更新地區」,到目前為止,已經進行都市更新的地區幾近於零。改變的是,都市更新的實施者從政府變成了建商,不管是都更單元範圍劃設,或是權利變換的進行種種,建商都取代政府而扮演主導的角色。過度授權的結果,都市更新實質上已經成為「變相的土地徵收」,規劃論述從環境改造跳到公平正義的議題。 為了鼓勵建商下場進行都市更新業務,台灣政府不斷以「容積獎勵」作為誘因,於是「建商式都更」已經發展成為本土都市更新的特色。雖然,許多官員與專家常常舉「六本木」的案例說明都市更新的好處,但是事實上,我們所進行的個案,以日本的機制來看,其實沒有都市更新的成效,最多只是「建築改造」!以目前可以進行都市更新的面積,基地面積從二千、一千降低到目前的五百平方公尺,約略在一百五十坪大小的土地就可以進行「都市更新」。這樣的都市更新可以帶來怎樣的公共利益呢? 配合一個個「建築改造」案加上二倍容積的獎勵措施,需要進行個別的細部計劃變更,不只是造成人員的負擔,同時也可以預計,這些沒有總量管制的容積獎勵,將破壞了都市計畫規範的公共設施的容受力。於是,都市防災與交通等項目需要靠公務人員用法規解釋的方式來解套,而不是一套合理的都市計劃規範。於是過度容積獎勵所製造出來的外部化問題將由未來住戶與周邊居民來承擔,建商早已遠離。面對此一亂象,監察院特別於前年提出糾正案,「欲達成其個別之政策目標,誘使開發商透過各種獎勵容積或容積移轉手段,增加土地利用坪效及價值。」 因此,當前的都市更新只是「小規模、集中市中心高房價地段、只求房價翻漲」的建築改建行為,無法促進土地有效利用,也難以復甦都市機能、增進公共利益,和《都市計畫法》、《都市更新條例》揭櫫的精神「背道而馳」,「孤島式」的都更,並未讓我們的城市環境獲得改善。 而為什麼要都市更新?三四十年是建築性能改善,例如水管、設備等等,而不是說造成立即危險的建築物結構上的老舊狀況。在國外常見接近百年的建築,以「整修」為主要的更新方式比比皆是。政府官員用這種方式去圓謊,正是問題的所在! 郝龍斌市長說:「這是中央『法令』的問題!」 在警察舉起盾牌的當下,現場指揮官大聲呼喊「最高法院已經判決!」「王家要二億!」的聲音仍在警察背後迴響,這幾句話道儘了基層官員的無奈!更顯這是一場荒謬的城市戰爭! 檢視過去內政府營建署所致定的相關法令,可以發現1990年代地方派系的民意代表進入立法院與中央官僚架構出黑金體系,政府行政部門淪為專業的「管道」與「巧門」。一路關於都市炒作的法令一條條的被創生出來,這一群由國民黨、民進黨、台聯黨、親民黨與無黨聯盟委員所組成「建商檔」針對都市更新條例進行了八次的修法。每一次修法就是一次鬆綁, 檢視這二十年的內政府營建署的種種作為,躲在城市戰場之外,沒有反省,只是變本加厲。甚至是藉由爭議的發生,再開大門,埋下「巧門」,實是災難性的機制,一再扮演建商立委與政商聯盟的前進指揮所。最近通過的「抵繳代金」看似解決容積市場的壟斷問題,但是卻將「容積」更推向無法控制的境地,將原本固著於土地的容積轉變成為「衍生性商品」,針對真實生活所在的基地條件在新的遊戲規則中已經不復存在。也就是說,我們我關心的都市環境品質已經不是都市發展與建設需要去考量的目標與內容了。 內政府營建署更在「促參」的機制上,發明了「預標售」制度,在還沒有徵收土地之前,就進行招商工作,因此以後上門徵收的單位不是政府而是「公司」,你敢不簽嗎? 這樣的心態,就可以理解營建署的立場,關於都市更新輔導會議上的態度,可以說是「一國二治」,建商因為地方政府審議的意見而提出異議,要求營建署協助「擺平」的事項,營建署在會議上強硬的要求地方政府照辦!依照建商的意願而發文給地方政府修改決議!但是,都市更新受害者所提出的輔導會議,在幾經抗議之後,才勉強召開,會議結論是以「會議記錄」的行文方式通知地方政府,「供作參考」。這不只是法令的問題,也是中央政府作為主管機構的價值問題。 李鴻源部長說:「『法』沒有問題,是『執行上』的問題!」 台北市曾經孕生許多進步的規劃,台北市曾經開啓了台灣的都市設計機制的經驗,影響。但是這六年來,逐漸地倒退,都市設計審議只剩下容積放送的機制,過去所建構的機制力量已經逐漸消失。 98年4月1日宣告「台北好好看系列計畫」啓動。「短期以為了花博會以改善重點景觀地區的,提升台北市的國際形象」。其中「地標建築」是依據中央97年9月12日新修訂都市更新建築容積獎勵辦法第十三條規定指定策略再開發地區,其獎勵後建築容積得增至各該建築基地法定容積之二倍。花博結束二年了,卻還沒有一棟地標建築被蓋出來。於是我們發現,這完完全全是假借舉辦花博之名,行「容積縱放」的政治操作,平百無故的給出了上千坪的容積獎勵。 花博留下的「綠地換容積」的爭議,而這個爭議主要是要去支撐「二倍容積」 引起的爭議,一系列的獎勵名目,在選舉政策作為前導下,容積獎勵的操弄成為行政官僚的核心任務,於是各種獎勵名目,不管合不合理,都可以成為容積獎勵的項目,包括開放空間、停車、環境融合、創意建築、臨時的假公園、防災、無障礙設施、綠建築、、、等等。這些冠冕堂皇的字眼,就藏著偏離價值觀的事實,例如「綠建築」容積獎勵原意是鼓勵減少碳排,而事實上這樣的獎勵卻增加萬倍的碳排放。連基本的「防災」與「無障礙空間」這種基本條件都可以用容積來換取。政府就是這樣昧著專業良知,無視於都市空間品質的惡化,提出各種的獎勵名目,主要是要去支持市長選舉的買票式政策。 食味知髓!台北市長郝龍斌無視於高房價豪宅化的都市現實,在選舉意圖下,提出屋齡卅年以上老舊建物更新可獲得「2倍」容積獎勵,「一戶換一戶,再加一車位」的政見,聲稱這個政策之實施將有20萬戶、約100萬市民受惠。 這樣的破壞機制與真實環境的政策沒有看到專業幕僚的抵抗軌跡,而令由選舉考量的政策取代多年所建立的城市價值。市長的交辦,無中生有的考驗,沒有配套的執行機制,任令市民為刀俎,法律訴訟事件將不斷,直接挑戰的是有限的人力,操死基層公務人員。這是誰造成的?已經失控的台北市政府終於在「文林苑」事件中將自己推向「內爆」。 事件發生了,市政府表現出百般無奈!回顧文林苑走向強拆的結果,是真的無法挽回下的結果嗎?過程中到底有沒有機會翻轉,或是一種轉念就可以不會有這樣的悲劇發生。絕對不是「依法行政」的簡單問題,事業計劃書送到審議委員會,真的沒有機制去注意一下嗎?目前的審議委員會只能進行「程序審查」,如果連這個問題都沒有被提出,那這樣整個審議委員會可以廢止了?資訊不對等的現實,市民總是站在弱勢的位置,這個處境台北市政府的各級官員與委員會不清楚嗎?都更處只能被動的發文召集協商,卻無法處理法令的缺陷。被動地等到行政救濟走完,然後「依法」進行強拆! 不只是機制的問題,而是中央與地方政府的執行心態的問題。最荒謬的是營建署與台北市政府在過程中「釋憲」的假戲真作中互相推諉。台北市政府竟然會發文營建署問「到底違不違憲?」而營建署真的回文說「不違憲」,然後市政府就據以執行拆除的行動。這個一來一回的「裝死」已經超越了常識的認知範圍。「都市更新」已經像「巴別塔」的故事一樣,終將在慾望沖昏頭中一夕坍塌! 都市發展真的需要都市更新條例嗎? 在「2015日本大轉型」一本書中,談論了經過泡沫經濟之後的日本城市的總體建設的思考,書中提出地方政府將面對「同時更新時代」的挑戰,因為目前城市中的公共設施多半是從一九六零年代到七零年代初期所急速建設出來的。面對公共設施的使用性能定為四十年的話,而預測地方政府在未來五到十年間將會同時面臨大規模的設施修繕及更新改建的需要。 提出這樣的警訊,日本政府是依據消防廳的調查「防災據點之公共設施等的耐震化推展狀況調查報告書」。對照一下,郝市長的「都更救城論」拿出地震災害作為推動都市更新的必要。完整的調查報告在哪裡?將台北市所面對的城市改造的急迫性,完全依靠容積獎勵的「都市更新」政策來達到,試問政府的功能何在?而依據目前「失控的」的都市更新機制所完成的成效來說,要何年何月才能讓所有城市居民可以有如郝市長所謂的「免於恐懼」的日子!回到現實,都市更新的支持條件,完全在於房地產市場的活絡與否?因此要問,如果房地產市場景氣不好時,我們的城市就不需要都市更新了嗎? 設施修繕、更新改建或是景觀改造本屬於經常性的都市更新工作。這些事項本來就有相關法規所規範,建築的性能如果有問題就應該依法執行補強或是拆除。將這些工作的執行完全推給目前的「都市更新條例」,可以說是一種卸責的行政作為。更荒謬的是,現行都市更新機制根本上已經嚴重破壞都市計畫的規範,讓都市生活環境品質因公共設施容量不足或水準低落而與災難共存。 九二一地震之後,台灣各地建築的耐震係數增加,特別是一些公共建築需要面對法令的檢驗,以維護公共安全。所以這些公共設施需要經過新的結構安全檢查,這些急迫的工作,完全需要政府開始逐年編列預算進行修繕與改建工作。 除了設施的性能改造因素之外,台灣歷經經濟起飛所支撐的生活方式與生活價值,已經轉變。特別是周休二日之後,一般市民對於休閒生活的需要逐漸增加與多元,老齡化對於新的都市生活學習網絡的建立,年輕人如何能夠在城市中住下來,社區托育可能比補助來得更能夠大動人心,九年一貫的教育如何「轉變城市成為學校」等等。對於地方政府這些需求的增加已經排上議程表,打造一個可居的都市已經是基本條件。因此,對於地方政府,財政將是一個大的負擔。 面對都市發展的需要,政府需要重新思考都市建設投資所增加的「容積」,應該拿在政府手上作為回應前述都市公共設施改造與提供的財務支撐,而不是平白的奉送給建商!也就是說,我們需要取消各種容積獎勵的誘因回歸都市計劃精神,讓都市建設的成果(容積)由全民共享,徹底改變目前以容積作為誘因的都市更新模式。 誰來修補市民的信任與認知! 到目前為止,市政府與營建署仍舊將「王家」放在廢墟上。在廣場上,一直有許多的民眾拿著資料,說著自己的遭遇與資訊欠缺下的擔心,也聽到一些受到建商的不公平對待,看起來都市更新的政策並沒有帶動都市發展的期待,反而這些不放心與不滿已經在城市延燒!當市民大眾對政府所推動的「建商式都市更新」失去信心時,政府一切遮遮掩掩、起起反反的作為,將一起將自己的公信力葬送掉。 不管市政府的提案或是內政部長關於修法的回應,可以預見的是,爭議仍在!原本都市更新是好事,卻變成為人權的議題。都市更新除了無法有作用於都市發展的期待之外,之後都市社會的動亂將更形嚴重!拆掉「王家」之後,將有十個、一百個同樣的遭遇,也將更為令人不忍的社會事件將這樣一路對抗下去。 討論到此,「是誰讓都市更新妖魔化!」已經非常清楚了。 是什麼力量,讓這些官員、專業者與建商逐漸相信資訊不公開的非理性的運作可以帶來美好都市發展圖像呢?當民間團體不斷提出問題,發表不同意見,卻一直被視為偏激,不見政府去回應,去面對。在這不相信溝通的法令與機制下,眾人皆知背後所掩蓋的非理性都市炒作的結構性問題。如何面對新的都市市民的期望以及逐漸打開來的資訊下,都市更新的操作如何細緻的回應!還是又回到舊路,在壟斷的資訊中,自我感覺良好,將市民視作為無知的接受者呢?這個將會是未來推動都市更新的最大挑戰!
相簿設定
標籤設定
相簿狀態